По состоянию на 2013 год по 42 из 44 соображений Комитета в отношении Беларуси установлены нарушения Пакта.
Среди юристов и правозащитников, работающих с индивидуальными обращениями в Комитет, существуют различные точки зрения о том, исполнены ли государством его итоговые решения. По мнению одних, некоторые соображения имплементированы во внутренней правовой системе Беларуси посредством последующего внесения изменений в законодательство, несовершенство которого констатировано Комитетом, а также тем, что установленные нарушения больше не повторяются. Другие, и их большинство, считают, что решения КПЧ Беларусью не исполняются вообще. Эту проблему иллюстрирует прежде всего отказ государства предпринять индивидуальные меры по устранению нарушения права, когда с такими просьбами граждане, выигравшие дело в Комитете, обращаются в суд, Министерство иностранных дел и в другие органы.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Закона Республики Беларусь «О международных договорах» Министерство иностранных дел Республики Беларусь координирует и контролирует заключение международных договоров Республики Беларусь и их исполнение государственными органами Республики Беларусь, департаментом государственного органа, а также в пределах своей компетенции оказывает содействие государственным органам Республики Беларусь, департаменту государственного органа в исполнении международных договоров.
В связи с этим возникает вопрос: обязано ли государство выполнить те рекомендации, которые даны в итоговом решении контрольного органа международного договора, и имеют ли право граждане требовать и получить те средства правовой защиты, которые указаны в решениях такого органа? С правовой точки зрения этот вопрос можно сформулировать так: какова юридическая сила соображений Комитета по правам человека?
В данной статье рассматривается юридическая сила итогового решения контрольного органа международного договора применительно к Комитету по правам человека. Однако представляется, что указанные в ней правовые позиции можно отнести и к решениям других комитетов, созданных в рамках универсальных договоров по правам человека, в частности, к Мнениям Комитета по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, который также имеет юрисдикцию по рассмотрению индивидуальных обращений в отношении Беларуси. Подробнее о международных механизмах защиты прав человека, доступных в Республике Беларусь.
Существует строгий формальный подход к указанному вопросу, основанный на том, что поскольку в Пакте и Протоколе не содержится норм о юридически обязательном характере решений Комитета, то эти решения имеют лишь рекомендательное значение. В правовой доктрине нередко соображения КПЧ (и подобных договорных органов) называются рекомендациями, а также указывается на то, что они носят необязательный характер (см.: Международное право. Учебник. Под редакцией A.A. Ковалева, С.В. Черниченко. Москва, 2008. С. 316), являются юридически необязательными для государства (Вашкевич А. Институт обращения в международные органы для защиты прав и свобод личности в конституционном праве Республики Беларусь и зарубежных странах. Вестник прав человека. 2012. № 1. С. 24Существует формальный подход по необязательности соображений Комитета в связи с отсутствием указания на их обязательность.
Действительно, универсальные договоры о правах человека, принятые в рамках ООН, в этом аспекте отличаются, в частности, от Конвенции о защите прав человека и основных свобод Совета Европы (далее – Конвенция), в статье 46 (пункт 1) которой прямо указана юридическая обязательность для государств решений Европейского суда по правам человека: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательное постановление Суда по любому делу, в котором они выступают сторонами».
В 1993 году Комитет по правам человека предложил Международной конференции по правам человека дополнить Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах подобной нормой и внести в статью 5 Протокола следующее положение: «Страны-участницы обязуются исполнять решения Комитета». Однако это предложение даже не обсуждалось в комитете по подготовке проекта решения, и, видимо, это весьма долгосрочная задача. Существует мнение, что на пути к принятию подобного предложения и по сей день есть гигантские политические препятствия (подробнее).Аргументы о необязательности решений Комитета
Представляется, что, учитывая вышеизложенную ситуацию, некоторые структуры ООН очень осторожно выражают свое отношение к юридическому значению соображений КПЧ. Так, представительство этой организации в Беларуси разместило на своем сайте информацию о том, что «Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах не налагает на государства правовой обязанности выполнять рекомендации Комитета по правам человека». При этом в соответствии с данным подходом государство, ратифицировавшее Протокол, «имеет политическую и моральную обязанность подчиниться решению Комитета, что обычно и происходит на практике».
В настоящее время позиции, основанной на отрицании юридической обязанности по исполнению итоговых решений КПЧ, придерживаются государственные органы Республики Беларусь. Так, к примеру, в ответе на обращение г-на В.А. Кацора, в котором последний ставил вопрос о неисполнении решений Комитета по правам человека, Министерство иностранных дел указало, что «признание обязательности решений каких-либо международных органов как изъятие из принципа суверенитета […] допускается лишь в тех случаях, когда государство в порядке своих суверенных прав выразило свое согласие на обязательность для него международного договора, явно и недвусмысленно предусматривающего обязательность таких решений для государств-участников. […] в случае с Комитетом по правам человека речь может вестись исключительно о рекомендациях государствам по более полной и эффективной имплементации норм данных международных договоров» (подробнее см.: Ульяшина Л. Международно-правовые стандарты в области прав человека и их реализация. Европейский гуманитарный университет. Вильнюс, 2013).
В другом случае белорусский правозащитник П. Левинов обратился в Конституционный Суд с просьбой внести в законодательный орган предложение о необходимости принятия закона, регулирующего исполнение решений и применение практики международных органов по правам человека внутри государства. В ответе на данное обращение сотрудник Секретариата Суда констатирует, что «ни в тексте Пакта, ни в тексте Протокола не содержится указаний на обязательность решений Комитета», и отмечает, что «Комитет по правам человека ООН – организация, призванная осуществлять надзор за исполнением Международного пакта о гражданских и политических правах в странах-участницах. Он не является судебным органом».
Примечательно, что в данном документе прямо не говорится об отсутствии обязанности государства выполнять рекомендации Комитета. Кроме того, нельзя расценивать этот ответ как позицию самого Конституционного Суда, поскольку она не выражена в правовом решении, принятом Судом.Комитет по правам человека не имеет специального органа, который бы обеспечивал исполнение его соображений.
Тем не менее вряд ли можно оспорить тот факт, что Комитет по правам человека не является судебным органом по международному праву, и прежде всего потому, что этот статус не присвоен ему международным договором. Такие органы в литературе называют квазисудебными, поскольку они фактически рассматривают правовой спор между сторонами и действуют по процедуре, аналогичной судебной. При этом данные институции, в частности Комитет по правам человека, не имеют органа, обеспечивающего исполнение их итоговых решений, каким, например, является Комитет Министров Совета Европы для Европейского суда по правам человека.
Однако указанный статус никоим образом не умаляет ключевой роли Комитета по правам человека по Пакту и Факультативному протоколу и авторитетности его решений.В чем же состоит роль Комитета и какое значение имеют его решения?
Комитет по правам человека образован в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах как орган, осуществляющий наблюдение и контроль за выполнением государствами-участниками условий данного международного договора. В его состав входят избранные на совещании государств – участников Пакта эксперты, выдвинутые самими государствами, которые обладают высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека, юридическим опытом (статьи 28-30 Пакта). Лица, входящие в состав Комитета, действуют в личном качестве, то есть не получают указаний своих правительств и не отвечают перед ними за свою деятельность в составе КПЧ.
Полномочия Комитета по МПГПП заключаются в рассмотрении докладов государств о претворении в жизнь прав, признаваемых в Пакте, а также разрешении заявлений одного государства-участника о невыполнении условий Пакта другим государством-участником (статьи 28, 40, 41 Пакта).
Факультативный протокол предоставляет Комитету дополнительную компетенцию – принимать и рассматривать сообщения лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте (статьи 1, 2 Протокола). По результатам рассмотрения сообщения Комитет выносит свои соображения и сообщает их соответствующему государству-участнику и лицу (статья 5 Протокола).
Ни Пакт, ни Факультативный протокол не начинают действовать для того или иного государства автоматически. Государство принимает на себя обязательства по данным международным договорам путем подписания и осуществления внутренней процедуры выражения своего согласия на обязательность для него международного договора.Государство принимает на себя обязательства по Пакту и Протоколу, в том числе по следованию определенным в Пакте и Протоколе процедурам.
Республика Беларусь выразила согласие на обязательность для нее Пакта, подписав его 19.03.1968 и ратифицировав 05.10.1973, а также Факультативного протокола – путем его ратификации 10.01.1992.
Таким образом, для государства посредством его собственных действий возникла обязанность исполнять эти договоры.
В международном праве такая обязанность закреплена в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров (вступила в силу для Республики Беларусь 31.05.1986): «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (рacta sunt servanda). Вне всяких сомнений, эта норма, в силу ее универсальности, императивности и последовательного применения государствами, имеет статус общепризнанного принципа международного права. Указанный принцип закреплен в Уставе ООН, преамбула которого подчеркивает решимость членов ООН создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права.Международные договоры рассчитаны в первую очередь на добровольное исполнение.
Приоритет общепризнанных принципов международного права, то есть их более высокую юридическую силу по отношению к законодательству государства, признает Конституция Республики Беларусь (статья 8). Кроме того, Закон Республики Беларусь «О международных договорах» также закрепляет принцип добросовестного исполнения международных договоров (статья 33).Обязательность государства участвовать в процедуре рассмотрения обращений в Комитет
Что означает соблюдение данного принципа в отношении обязательства государства в соответствии с Факультативным протоколом – признавать компетенцию Комитета по правам человека принимать и рассматривать индивидуальные сообщения лиц, заявляющих о нарушении их прав по Пакту?
Прежде всего, это включает в себя обязанность государства участвовать в процедуре рассмотрения такого сообщения в соответствии с Протоколом, а именно: представить Комитету письменные объяснения и соображения по вопросам, поднятым в сообщении (пункт 2 статьи 4 Протокола), а также участвовать в коммуникации с Комитетом.
Опыт Комитета по правам человека свидетельствует о том, что государство не всегда исполняет данное обязательство. Можно привести примеры из практики последних лет в отношении Республики Беларусь, когда государство в своем первоначальном письменном объяснении по индивидуальному сообщению заявляет, что не признает Правил процедуры Комитета и интерпретацию Комитетом условий Факультативного протокола, оспаривает сам факт регистрации индивидуального сообщения (то есть того, что Комитет приступил к процедуре его рассмотрения). В итоге государство настаивает, что такое сообщение будет рассматриваться им как несовместимое с Факультативным протоколом и будет отклонено без комментариев по приемлемости и по существу, а решения по таким сообщениям будут рассматриваться как недействительные (например).Обязательства по Протоколу также включают в себя обязательство добровольно сотрудничать с Комитетом.
Однако Комитет занимает устойчивую правовую позицию в отношении таких заявлений и в своих итоговых решениях заключает, что «при присоединении Государства к Протоколу подразумевается также и обязательство добросовестно сотрудничать с Комитетом для того, чтобы позволить и дать ему возможность рассматривать такие сообщения и, после их рассмотрения, направлять свои соображения Государству, участнику и индивиду» (параграфы 1 и 4 статьи 5 (Факультативного протокола – авт.).
Осуществление государством-участником каких-либо действий, которые будут препятствовать или срывать рассмотрение Комитетом сообщения и принятие им соображений, является несовместимым с данными обязательствами (например, 1, 2). В таких случаях КПЧ приходит к выводу, что государство нарушило свои обязательства по статье 1 Факультативного протокола.Обязательность решений Комитета
Другим обязательством государства по Факультативному протоколу является его обязанность признать тот факт, что им допущены нарушения, которые установлены в итоговом решении Комитета по правам человека. Эта обязанность вытекает из нормы, устанавливающей компетенцию Комитета по рассмотрению сообщений от лиц, утверждающих о нарушении их права по Пакту государством (статья 1 Протокола).
Также данная обязанность основана на конституционном положении, предоставляющем гражданину право обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (статья 61 Конституции Республики Беларусь). В том случае, если результат такого обращения гражданин не может реализовать внутри государства только потому, что последнее не признает выводов, которые сделаны международным органом, это конституционное право утрачивает свой смысл и приобретает исключительно декларативный характер.
Кроме того, в силу своих полномочий по контролю за исполнением государствами – участниками Международного пакта о гражданских и политических правах Комитет по правам человека формирует практику применения этого международного договора. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров (пункту b части 3 статьи 31) последующая практика применения договора должна учитываться при его толковании. Следовательно, если Комитет в своем решении раскрывает содержание того или иного права и устанавливает его нарушение, то такое толкование является надлежащим и юридически обязательным для государства.Государство не может подменить соображение Комитета своим видением или толкованием положений Пакта.
Было бы несовместимым с указанными выше договорными условиями, если бы государство, которое добровольно подвергло себя процедуре рассмотрения в отношении него индивидуального сообщения, после того, как оно выступало одной из сторон по делу, а затем получило соображения Комитета, просто заменило бы позицию Комитета собственной интерпретацией относительно того, имело ли место нарушение Пакта или нет (прецедентные дела Комитета по правам человека – Обзор деятельности Комитета по правам человека.
Комитет указывает, что «хотя при рассмотрении индивидуальных сообщений Комитет по правам человека не действует в роли судебного органа как такового, соображениям, распространяемым Комитетом согласно Факультативному протоколу, присущи некоторые основные черты судебного решения. Они принимаются в духе, присущем судебному разбирательству, включая беспристрастность и независимость членов Комитета, взвешенное толкование формулировок Пакта и окончательный характер принимаемых решений» (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 33, пункт 11). Значит, по составу экспертов, процедуре принятия и по правовому содержанию документ, принятый Комитетом по правам человека, является не менее авторитетным и обоснованным, чем решение международного суда.Хотя Комитет не является судебным органом, его соображения не менее авторитетные и обоснованные, чем решения международного суда.
Таким образом, правовое значение соображений Комитета состоит в том, что он признает отсутствие либо наличие факта нарушения права по Пакту. Данную компетенцию КПЧ государство признает, став участником Факультативного протокола. Следовательно, добросовестно исполняя международный договор – Факультативный протокол к Пакту, государство должно признать факты, установленные в итоговом решение Комитета.Что же должно предпринять государство в том случае, если в соображениях КПЧ констатировано нарушение права?
Ответ на этот вопрос содержится в самом Пакте, статья 2 которого (пункт 3) гласит: «Каждое участвующее в настоящем Пакте Государство обязуется:
a) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве […]».
Следовательно, вопрос обязанности предоставления эффективных средств правовой защиты со стороны государства, нарушившего право, является бесспорным, поскольку эта обязанность установлена международным договором. Отказ от предоставления таких средств жертве нарушения права, по сути, является отказом от исполнения обязательств по статье 2 Пакта.
Комитет по правам человека разработал общий подход в отношении необходимых средств правовой защиты от нарушения права. Он «считает, что Пактом предусматривается, как правило, обязательство выплаты соответствующей компенсации. Комитет отмечает, что в соответствующих случаях возмещение может представлять собой реституцию, реабилитацию и такие меры сатисфакции, как публичное извинение, публичные церемонии, гарантии неповторения и внесение изменений в соответствующие законы и практику, а также привлечение к судебной ответственности лиц, виновных в нарушении прав человека» (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 31, пункт 16).
В своих соображениях по конкретным делам Комитет последовательно реализует этот подход, рекомендуя государству предоставить те или иные меры правовой защиты, которые он считает эффективными. А в некоторых решениях КПЧ, констатируя нарушения Пакта, не указывает конкретных мер. Представляется, что рекомендательный характер соображений Комитета проявляется именно в том, что государство может само определять, каким образом оно будет осуществлять те или иные меры и какие меры им будут приняты. Но оно не вправе вообще отказаться предпринять меры по устранению последствий нарушения права, так как это будет являться неисполнением международного договора. Более того, по Венской конвенции о праве международных договоров (статья 27) государство-участник «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».
Поэтому, если государство не предпринимает те меры, которые указаны в соображении Комитета, оно обязано указать, по какой причине оно их игнорирует, а также продемонстрировать, какие меры оно считает эффективными и применяет.Рекомендательный характер соображений Комитета скорее касается предоставления свободы государству в определении способа устранения нарушения прав.
Комитет отмечает, что «неосуществление тем или иным государством-участником соображений Комитета в каждом конкретном случае становится достоянием гласности посредством публикации решений Комитета, среди прочего, в его ежегодных докладах Генеральной Ассамблее» (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 33, пункт 17). Это означает, что, не выполняя рекомендации Комитета, государство ставит под удар свой авторитет в международном сообществе.
Под влиянием этого важнейшего стимула, а также добросовестно исполняя свои обязательства по международному договору, большинство стран выполняют рекомендации Комитета. Не во всех государствах имеются четкое правовое регулирование и специальные законы, позволяющие учитывать соображения Комитета во внутренней правовой системе. Но, по мнению Комитета, «в любом случае государства-участники обязаны использовать все имеющиеся в их распоряжении средства для осуществления принимаемых Комитетом соображений» (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 33, пункт 20).
И большинство государств реализуют такой подход. К примеру, Конституционный Суд Российской Федерации, который при рассмотрении одного из дел четко обозначил свою правовую позицию, указав, что «несмотря на то, что ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Факультативный протокол к нему не содержат положений, непосредственно определяющих значение для государств-участников соображений по правам человека, принятым по индивидуальным сообщениям, это не освобождает Российскую Федерацию, которая признала компетенцию Комитета […] определять наличие или отсутствие нарушений Пакта, от добросовестного и ответственного выполнения соображений Комитета в рамках добровольно принятых на себя международно-правовых обязательств» (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 по жалобе Хорошенко А.А.)Принудительное исполнение решений Комитета
Таким образом, отвечая на вопрос о юридической силе соображений Комитета по правам человека, необходимо признать, что их обязательный характер прямо не закреплен в международных договорах – в Пакте и Факультативном протоколе. Это позволяет назвать рекомендациями те средства правовой защиты, которые указывает Комитет в заключительной части своего итогового решения по индивидуальному сообщению.
Однако предоставление государством таких средств правовой защиты, безусловно, обязательно, так как вытекает из его обязательства по статье 2 Международного пакта о гражданских и политических правах. То есть, по сути, государство, получив соображения Комитета по правам человека, должно исполнить не сами эти соображения, а обязательный для него международный договор, а именно:
1) согласиться с тем, что нарушение права по Пакту, которое признано в данном соображении, установлено в соответствии с компетенцией Комитета, которую оно признало, ратифицировав Факультативный протокол;
2) признать, что если нарушение имеется, то оно требует применения надлежащих средств правовой защиты в соответствии с пунктом 1(а) статьи 2 Пакта;
3) предпринять такие меры в отношении автора сообщения, а также в общем плане и сообщить об этом Комитету.Неисполнение соображений Комитета является неисполнением международного договора.
Выполнение этих действий в идеале должно быть добровольным со стороны государства. Единственным средством Комитета по правам человека, с помощью которого он может проводить мониторинг последующей деятельности по соображениям, является деятельность Специального докладчика по последующей деятельности в связи с соображениями, который действует с 1997 года. Этот докладчик назначается Комитетом из числа его членов. Он использует письменные представления и личные встречи с дипломатическими представителями соответствующего государства-участника, призывая государства к соблюдению соображений Комитета. Эта процедура в ряде случаев приводила к признанию и осуществлению соображений Комитета (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 33, пункт 16).
Но она не гарантирует того, что государство будет выполнять соображения, если к этому отсутствует его воля. Специальный докладчик по последующей деятельности, как и сам Комитет, не обладает какими-либо властными полномочиями по отношению к государствам.
Поэтому необходимо отметить, что к результату рассмотрения дела Комитетом не следует иметь завышенные ожидания. КПЧ при рассмотрении индивидуального сообщения является органом, разрешающим правовой спор.
В итоге, выиграв дело в Комитете, индивид получает решение, в котором устанавливается нарушение его права, а также право требовать у государства устранения этого нарушения либо компенсационных действий. Государство уже не может оспорить сам факт нарушения и обязано по международному договору предоставить эффективное средство правовой защиты. Но то, каким образом будет реализована эта обязанность государства и право индивида, зависит уже только от воли и действий самих этих субъектов. Если государство, получив решение КПЧ, не предпримет никаких мер по его осуществлению, то индивид (или юрист, представляющий его интересы) должен быть готов к тому, что ему необходимо будет самому включиться в процесс имплементации этого решения и предпринять активные действия: обратиться к государственным органам, в компетенцию которых входит реализация соображений Комитета, инициировать диалог Специального докладчика Комитета по последующей деятельности и государства, включиться в этот диалог и др.
Данный процесс может быть длительным и потребовать значительных усилий, но это единственный путь к достижению желаемого результата индивидуального обращения в КПЧ – защите нарушенного права.