«Незнание закона не освобождает от ответственности»: важность правовой определенности
Опубликовано 20 августа 2024 года
7 августа 2024 года Республиканский список «экстремистских материалов»
содержал 1461 страницу. На его прочтение уйдет около суток.
Можно ли в данном случае всерьез говорить о том,
что незнание закона не освобождает от ответственности?
Вопрос риторический.
содержал 1461 страницу. На его прочтение уйдет около суток.
Можно ли в данном случае всерьез говорить о том,
что незнание закона не освобождает от ответственности?
Вопрос риторический.
В июне 2024 г. было опубликовано постановление ЕСПЧ по делу «Фонд Андрея Рылькова и другие против России», объединившему десятки жалоб на действия государства: власти массово наделяют отдельные организации статусом «нежелательных» с последующим пресечением их деятельности и преследованием людей, так или иначе с этими организациями связанных. При всей серьезности правовых последствий наделения таким статусом, Само репрессивное законодательство и практика его применения — при всей серьезности правовых последствий — остаются непредсказуемыми для обычного гражданина: отсутствует возможность предвидеть, руководствуясь здравым смыслом, какие именно действия приведут к наделению подобным статусом. Кроме того, преследование зачастую осуществляется ретроспективно: граждан привлекают к ответственности за действия, совершенные без какого-либо злого умысла во времена, когда затруднительно было представить, что они когда-то могут стать наказуемыми.
Эта сиутация полностью понятна беларусам: с одной стороны, «антиэкстремистское» законодательство в Беларуси и нормы об «экстремизме», «иноагентах» и «нежелательных» организациях в России далеко не идентичны и имеют свои нюансы как в регулировании, так и в правоприменении. С другой стороны, они делят между собой несколько особо проблемных черт. Одну из них ЕСПЧ раскрывает в вышеупомянутом постановлении: среди прочего, непредсказуемость регулирования для граждан делает его неправовым, противоречащим международным обязательствам государства. В данном материале мы хотели бы не просто поговорить о недопустимости ограничения прав человека с помощью репрессивного законодательства, но подсветить опасную логику такого регулирования. Последняя может проявить себя при любой расстановке политических сил, потому мы считаем важным говорить не только о неприемлемости подобных мер со стороны государства, но и о проблемах самих механизмов, которыми пользуются авторитарные режимы — в том числе для того, чтобы предотвратить использование аналогичных механизмов в будущем любыми другими акторами (возможно, искушение воспользоваться в своих целях чрезмерно широкими лазейками понятий «национальной безопасности» и «защиты конституционного строя» свойственно не только автократам).
Мы поговорим о проблемах законодательства, которое влияет на нашу жизнь на ежедневной основе, с точки зрения верховенства права, которое кажется порой далекой от жизни концепцией, о том, что не так с привлечением к ответственности за неудаленный с личной страницы репост семилетней давности — и помечтаем о том, что можно было бы включать в серьезный разговор о том, какое регулирование можно считать достаточно понятным и предсказуемым для людей.
Эта сиутация полностью понятна беларусам: с одной стороны, «антиэкстремистское» законодательство в Беларуси и нормы об «экстремизме», «иноагентах» и «нежелательных» организациях в России далеко не идентичны и имеют свои нюансы как в регулировании, так и в правоприменении. С другой стороны, они делят между собой несколько особо проблемных черт. Одну из них ЕСПЧ раскрывает в вышеупомянутом постановлении: среди прочего, непредсказуемость регулирования для граждан делает его неправовым, противоречащим международным обязательствам государства. В данном материале мы хотели бы не просто поговорить о недопустимости ограничения прав человека с помощью репрессивного законодательства, но подсветить опасную логику такого регулирования. Последняя может проявить себя при любой расстановке политических сил, потому мы считаем важным говорить не только о неприемлемости подобных мер со стороны государства, но и о проблемах самих механизмов, которыми пользуются авторитарные режимы — в том числе для того, чтобы предотвратить использование аналогичных механизмов в будущем любыми другими акторами (возможно, искушение воспользоваться в своих целях чрезмерно широкими лазейками понятий «национальной безопасности» и «защиты конституционного строя» свойственно не только автократам).
Мы поговорим о проблемах законодательства, которое влияет на нашу жизнь на ежедневной основе, с точки зрения верховенства права, которое кажется порой далекой от жизни концепцией, о том, что не так с привлечением к ответственности за неудаленный с личной страницы репост семилетней давности — и помечтаем о том, что можно было бы включать в серьезный разговор о том, какое регулирование можно считать достаточно понятным и предсказуемым для людей.
Защита прав граждан
Человек VS государство: верховенство права как модель государственного устройства
А что такое верховенство права? Из чего оно состоит? И, главное, зачем оно нужно? Мы попробовали разобраться в этом с известным экспертом в области международного права и прав человека, кандидатом юридических наук Екатериной Дейкало.
В чем дело? (дополнительно — кратко о статусе «нежелательной» организации)
В постановлении по делу Фонда Андрея Рылькова и других заявителей речь идет о нескольких десятках жалоб: индивиды и организации обратились к Суду с одними и теми же, в сущности, вопросами, связанными с применением российскими властями законодательства о «нежелательных» организациях. ЕСПЧ выделил 4 организации — Фонд «Свободная Россия», «Всемирный конгресс украинцев», «Ассоциация школ политических исследований», «Общество свободы информации» — и детально рассмотрел их ситуации.
Прежде чем перейти к рассуждениям Суда, обратимся к сути самого статуса «нежелательной» организации: что он представляет собой? Какие несет последствия для организации и взаимодействующих с ней людей? Кроме того, с целью продемонстрировать актуальность данного постановления ЕСПЧ для нашей страны, бегло взглянем и на отдельные аспекты беларусского регулирования.
Прежде чем перейти к рассуждениям Суда, обратимся к сути самого статуса «нежелательной» организации: что он представляет собой? Какие несет последствия для организации и взаимодействующих с ней людей? Кроме того, с целью продемонстрировать актуальность данного постановления ЕСПЧ для нашей страны, бегло взглянем и на отдельные аспекты беларусского регулирования.
Российские «нежелательные организации» и беларусские «экстремистские формирования»
В данном материале мы относительно подробно останавливаемся лишь на «нежелательных организациях», ориентируясь на постановление ЕСПЧ, хотя, как отмечено выше, российское репрессивное законодательство изобилует и другими статусами, включая «экстремистские».
О важности насильственного компонента см. аналитический материал «Экстремизм и медиа»:
«...говоря об экстремизме, существующем в международно-правовом поле, мы подразумеваем не расплывчатую «приверженность крайним взглядам и мерам», а явление, которое неразрывно связано с насилием и террористической деятельностью. Впрочем, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в Плане действий по предотвращению насильственного экстремизма отмечается, что именно такие «террористические группы, как „Исламское государства Ирака и Леванта (ИГИЛ)“, „Аль-Каида“ и „Боко харам“ формируют представление о насильственном экстремизме». Исходя из вышесказанного, можно заключить, что при разработке национальных стратегий противодействия экстремизму государства должны рассматривать исключительно насильственный экстремизм, ведущий к терроризму.» https://baj.media/be/aglyady-manitoringi/ekstremizm-i-media-analitika-bazh/
«...говоря об экстремизме, существующем в международно-правовом поле, мы подразумеваем не расплывчатую «приверженность крайним взглядам и мерам», а явление, которое неразрывно связано с насилием и террористической деятельностью. Впрочем, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в Плане действий по предотвращению насильственного экстремизма отмечается, что именно такие «террористические группы, как „Исламское государства Ирака и Леванта (ИГИЛ)“, „Аль-Каида“ и „Боко харам“ формируют представление о насильственном экстремизме». Исходя из вышесказанного, можно заключить, что при разработке национальных стратегий противодействия экстремизму государства должны рассматривать исключительно насильственный экстремизм, ведущий к терроризму.» https://baj.media/be/aglyady-manitoringi/ekstremizm-i-media-analitika-bazh/
См. статью 10 Конвенции (обращаем внимание на п. 2, где содержится закрытый перечень легитимных целей)
1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует Государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует Государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
См. статью 11 Конвенции:
1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов Государства.
1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов Государства.
Как минимум Комитет по правам человека (что особенно релевантно для Беларуси) оценивает «законность» аналогичным образом: Human Rights Committee, General Comment No. 34, note 4, para 25.
НЕЖЕЛАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В РОССИИ
Нежелательная организация —
Правовые последствия наделения организации статусом «нежелательной»:
Такие организации в принципе не могут работать в России. В частности, им запрещено:
На практике это означает, что все филиалы и структурные подразделения такой организации в России закрываются, операции с безналичными денежными средствами и другим имуществом ограничиваются, как и доступ к сайту, запрещается реализация программ (проектов) и проведение мероприятий.
Кроме того, индивидам и российским юрлицам запрещено:
Как принимается решение?
Решение наделении таким статусом принимает Генеральная прокуратура РФ в консультации с Министерством иностранных дел. При этом ведомство зачастую не объясняет, в чем именно заключается противоправная деятельность, обосновывая свое решение общими фразами.
(В подготовке данной карточки мы пользовались материалами Фонда «Центр защиты прав СМИ». Больше информации о практике применения российского законодательства о «нежелательных» организациях можно найти здесь.)
Нежелательная организация —
- иностранная или международная неправительственная организация,
- деятельность которой представляет угрозу основам конституционного строя РФ, обороноспособности страны или безопасности государства,
- в том числе способствует или препятствует выдвижению или избранию кандидатов, достижению определенного результата на выборах или референдумах и т. д.
Правовые последствия наделения организации статусом «нежелательной»:
Такие организации в принципе не могут работать в России. В частности, им запрещено:
- открывать в России структурные подразделения (если они были созданы ранее, то должны быть закрыты);
- проводить денежные операции;
- распространять информационные материалы, в том числе в СМИ или в интернете, а также хранить такие материалы в целях распространения;
- создавать юридические лица и реализовывать программы.
На практике это означает, что все филиалы и структурные подразделения такой организации в России закрываются, операции с безналичными денежными средствами и другим имуществом ограничиваются, как и доступ к сайту, запрещается реализация программ (проектов) и проведение мероприятий.
Кроме того, индивидам и российским юрлицам запрещено:
- участвовать в деятельности нежелательных организаций, в том числе распространять их материалы;
- предоставлять и собирать средства или оказывать финансовые услуги, которые заведомо предназначены для обеспечения деятельности нежелательной организации;
- организовывать деятельность нежелательной организации.
Как принимается решение?
Решение наделении таким статусом принимает Генеральная прокуратура РФ в консультации с Министерством иностранных дел. При этом ведомство зачастую не объясняет, в чем именно заключается противоправная деятельность, обосновывая свое решение общими фразами.
(В подготовке данной карточки мы пользовались материалами Фонда «Центр защиты прав СМИ». Больше информации о практике применения российского законодательства о «нежелательных» организациях можно найти здесь.)
ЭКСТРЕМИСТСКОЕ ФОРМИРОВАНИЕ В БЕЛАРУСИ
«Экстремистское формирование» определяется через следующие квалифицирующие признаки:
Сразу бросается в глаза, что суть этого определения базируется на понятии «экстремистской деятельности» — в свою очередь, безразмерном: оно включает в себя десятки различных видов деятельности, не обязательно связанных с насилием, многие из них — вроде «разжигания вражды» — также сформулированы размыто и требуют дополнительного определения или добросовестного, последовательного и предсказуемого толкования судами. Таким образом, даже при поверхностном рассмотрении, беларусское «антиэкстремистское» законодательство напоминает матрешку: одни расплывчатые понятия определяются через другие, столь же широко сформулированные, что не оставляет шанса не только обычному человеку, но и специалисту ясно очертить правовые последствия тех или иных действий. О неконституционности и других проблемах беларусского антиэкстремистского законодательства наш проект уже писал здесь.
При этом правовые последствия наделения соответствующим статусом отличаются особой серьезностью:
Как организации/формирования наделяются статусом «экстремистских»?
Организации могут признаваться «экстремистскими» по решению Верховного или областного суда.
Другие группы граждан (формируемые при этом по непредсказуемому для самих членов «группы» принципу) признаются «экстремистскими формированиями» во внесудебном порядке, решениями МВД или КГБ. Текст решений не публикуется, возможности принять участие в процессе признания у организации / группы нет.
«Экстремистское формирование» определяется через следующие квалифицирующие признаки:
- группа граждан, осуществляющая «экстремистскую деятельность»,
- либо оказывающая «иное содействие экстремистской деятельности»,
- либо признающая возможность ее осуществления в своей деятельности,
- либо финансирующая «экстремистскую деятельность»,
- признанная МВД или КГБ «экстремистской».
Сразу бросается в глаза, что суть этого определения базируется на понятии «экстремистской деятельности» — в свою очередь, безразмерном: оно включает в себя десятки различных видов деятельности, не обязательно связанных с насилием, многие из них — вроде «разжигания вражды» — также сформулированы размыто и требуют дополнительного определения или добросовестного, последовательного и предсказуемого толкования судами. Таким образом, даже при поверхностном рассмотрении, беларусское «антиэкстремистское» законодательство напоминает матрешку: одни расплывчатые понятия определяются через другие, столь же широко сформулированные, что не оставляет шанса не только обычному человеку, но и специалисту ясно очертить правовые последствия тех или иных действий. О неконституционности и других проблемах беларусского антиэкстремистского законодательства наш проект уже писал здесь.
При этом правовые последствия наделения соответствующим статусом отличаются особой серьезностью:
- «Создание» «экстремистского формирования», «участие» в нем, «финансирование» и, в сущности, любое взаимодействие (через квалификацию в качестве «содействия экстремистской деятельности») уголовно наказуемы. Буквально каждое слово в предыдущем предложении нуждается в уточнении. На практике, «антиэкстремистское законодательство» взаимно изолирует как лиц/организации, наделенные соответствующим статусом, так и тех, кто пытается с ними взаимодействовать / взаимодействовал в прошлом (здесь важно отметить, что и беларусские суды зачастую допускают незаконную ретроактивность в применении таких норм), делает существование и деятельность лиц с данным статусом в Беларуси невозможным.
Как организации/формирования наделяются статусом «экстремистских»?
Организации могут признаваться «экстремистскими» по решению Верховного или областного суда.
Другие группы граждан (формируемые при этом по непредсказуемому для самих членов «группы» принципу) признаются «экстремистскими формированиями» во внесудебном порядке, решениями МВД или КГБ. Текст решений не публикуется, возможности принять участие в процессе признания у организации / группы нет.
Законность вмешательства: закон написан — в чем проблема?
Итак, в постановлении по делу Фонда Андрея Рылькова организации-заявители и отдельные индивиды жаловались на то, что законодательство о «нежелательных» организациях налагает ограничения — непредсказуемые в сути своей и чрезмерные с точки зрения защиты якобы преследуемых государством легитимных целей — на их свободу выражения мнений и ассоциаций. Суду предстояло оценить, правы ли заявители в своей жалобе.
Напомним:
Интерпретируя Конвенцию, Суд исходит из того, что государства-участники обязались уважать, защищать и обеспечивать вытекающие из нее права. Действия государства, которые так или иначе затрагивают реализацию презюмируемых прав являются вмешательством в осуществление права. Любое подобное вмешательство должно быть обоснованным. Следовательно, в любом случае, ЕСПЧ определяет, а) представляют ли действия государства вмешательство в осуществление прав, и, если так, б) является ли оно обоснованным.
Обширная прецедентная практика Суда подробно раскрывает каждый элемент этого теста.
В деле Фонда Андрея Рылькова хорошо раскрывается первая его часть, важная для нашей правовой культуры.
Может показаться удивительным, что законность вмешательства находится под вопросом, если в государстве принято соответствующее регулирование — но, забегая вперед, именно ввиду отсутствия «законного» (lawful) основания рассматриваемое вмешательство России в права и свободы лиц в пределах ее юрисдикции было признано ЕСПЧ нарушением.
Дело в том, что законность для ЕСПЧ не сводится к формальному требованию наличия правового акта, принятого по установленной процедуре, она гораздо шире и включает в себя в том числе требования к качеству закона: он должен быть:
а) доступным для людей,
б) предсказуемым — с тем, чтобы люди имели возможность, проявив должную распорядительность, согласовать свои действия с существующим регулированием — и не опасаться «законного» преследования со стороны государства там, где его невозможно, неразумно ожидать.
Такое широкое понимание «законности» не является произвольным, оно теснейшим образом связано с концепцией верховенства права: последняя пронизывает весь текст Конвенции и является призмой, через которую в обязательном порядке должны толковаться положения этого международного договора.
В деле Фонда Андрея Рылькова хорошо раскрывается первая его часть, важная для нашей правовой культуры.
Может показаться удивительным, что законность вмешательства находится под вопросом, если в государстве принято соответствующее регулирование — но, забегая вперед, именно ввиду отсутствия «законного» (lawful) основания рассматриваемое вмешательство России в права и свободы лиц в пределах ее юрисдикции было признано ЕСПЧ нарушением.
Дело в том, что законность для ЕСПЧ не сводится к формальному требованию наличия правового акта, принятого по установленной процедуре, она гораздо шире и включает в себя в том числе требования к качеству закона: он должен быть:
а) доступным для людей,
б) предсказуемым — с тем, чтобы люди имели возможность, проявив должную распорядительность, согласовать свои действия с существующим регулированием — и не опасаться «законного» преследования со стороны государства там, где его невозможно, неразумно ожидать.
Такое широкое понимание «законности» не является произвольным, оно теснейшим образом связано с концепцией верховенства права: последняя пронизывает весь текст Конвенции и является призмой, через которую в обязательном порядке должны толковаться положения этого международного договора.
Причем здесь верховенство права?
См. п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров:
Статья 31. Общее правило толкования
1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
Статья 31. Общее правило толкования
1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
См. текст Венской конвенции о праве международных договоров в п. 2 ст. 31: «Для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения,…»
*
Преамбула Конвенции неоднократно принималась во внимание ЕСПЧ именно в таком качестве: "34. As stated in Article 31 para. 2 of the Vienna Convention, the preamble to a treaty forms an integral part of the context. Furthermore, the preamble is generally very useful for the determination of the "object" and "purpose" of the instrument to be construed." -- https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57496 + Golder v. the United Kingdom, 21 February 1975, § 29, Series A no. 18; Johnston and Others v. Ireland, 18
December 1986, §§ 51 et seq., Series A no. 112; Lithgow and Others v. the United Kingdom, 8 July 1986, §§ 114 and 117, Series A no. 102; Witold Litwa v. Poland, no. 26629/95, §§ 57–59, ECHR 2000-III; Banković and Others v. Belgium and Others (dec.) [GC], no. 52207/99, §§ 16–17, ECHR 2001-XII; Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], nos 46827/99 and 46951/99, ECHR 2005-I; Saadi v. Italy [GC], no. 37201/06, § 61, ECHR 2008; Demir and Baykara v. Turkey [GC], no. 34503/97, § 65, ECHR 2008.
*
Преамбула Конвенции неоднократно принималась во внимание ЕСПЧ именно в таком качестве: "34. As stated in Article 31 para. 2 of the Vienna Convention, the preamble to a treaty forms an integral part of the context. Furthermore, the preamble is generally very useful for the determination of the "object" and "purpose" of the instrument to be construed." -- https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57496 + Golder v. the United Kingdom, 21 February 1975, § 29, Series A no. 18; Johnston and Others v. Ireland, 18
December 1986, §§ 51 et seq., Series A no. 112; Lithgow and Others v. the United Kingdom, 8 July 1986, §§ 114 and 117, Series A no. 102; Witold Litwa v. Poland, no. 26629/95, §§ 57–59, ECHR 2000-III; Banković and Others v. Belgium and Others (dec.) [GC], no. 52207/99, §§ 16–17, ECHR 2001-XII; Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], nos 46827/99 and 46951/99, ECHR 2005-I; Saadi v. Italy [GC], no. 37201/06, § 61, ECHR 2008; Demir and Baykara v. Turkey [GC], no. 34503/97, § 65, ECHR 2008.
См. преамбулу Устава Совета Европы: https://rm.coe.int/0900001680306055
Добросовестное исполнение Конвенции как международного договора подразумевает толкование этого текста с учетом его объекта и целей. Определение объекта и цели отталкивается в том числе от преамбулы документа — она, вопреки мнениям о ее второстепенности, является самостоятельной частью текста [не просто так ведь ломаются копья при согласовании формулировок преамбул], которая в обязательном порядке должна приниматься во внимание при толковании договора.
Преамбула Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит упоминание верховенства права как части общего наследия европейских государств. Эта концепция также является одним из трех столпов Совета Европы.
В относительно далеком 1975 году, рассматривая дело Голдер против Великобритании, ЕСПЧ, возражая государству, использовал эти слова:
«…Суд, однако, считает, что было бы ошибкой рассматривать это упоминание [упоминание верховенства права в преамбуле] как нечто «в большей или меньшей степени риторическое», не имеющее значения для толкования Конвенции. Одной из причин, по которой подписавшие её правительства решили «сделать первые шаги к коллективному обеспечению некоторых из прав, провозглашенных во Всеобщей декларации», была их глубокая вера в верховенство права. Кажется естественным и соответствующим принципу добросовестности [ст. 31, п. 1 Венской конвенции] учитывать это широко провозглашенное соображение при толковании статей [Конвенции] в соответствии с их контекстом и с учетом объекта и цели Конвенции.» (п. 34)
Далее Суд обращается к этому соображению, чтобы продемонстрировать, что правительство Великобритании неверно толкует Конвенцию, когда придерживается выборочной реализации закрепленных в ней прав (в данном случае, права на справедливый суд):
«В конце концов, в гражданских делах затруднительно представить себе верховенство права без возможности доступа к суду...» (п. 34)
Преамбула Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит упоминание верховенства права как части общего наследия европейских государств. Эта концепция также является одним из трех столпов Совета Европы.
В относительно далеком 1975 году, рассматривая дело Голдер против Великобритании, ЕСПЧ, возражая государству, использовал эти слова:
«…Суд, однако, считает, что было бы ошибкой рассматривать это упоминание [упоминание верховенства права в преамбуле] как нечто «в большей или меньшей степени риторическое», не имеющее значения для толкования Конвенции. Одной из причин, по которой подписавшие её правительства решили «сделать первые шаги к коллективному обеспечению некоторых из прав, провозглашенных во Всеобщей декларации», была их глубокая вера в верховенство права. Кажется естественным и соответствующим принципу добросовестности [ст. 31, п. 1 Венской конвенции] учитывать это широко провозглашенное соображение при толковании статей [Конвенции] в соответствии с их контекстом и с учетом объекта и цели Конвенции.» (п. 34)
Далее Суд обращается к этому соображению, чтобы продемонстрировать, что правительство Великобритании неверно толкует Конвенцию, когда придерживается выборочной реализации закрепленных в ней прав (в данном случае, права на справедливый суд):
«В конце концов, в гражданских делах затруднительно представить себе верховенство права без возможности доступа к суду...» (п. 34)
Что могло бы быть адекватным, пропорциональным легитимной цели защиты, к примеру, национальной безопасности вмешательством в случае наличия достаточного обоснования «экстремистского» характера такой деятельности.
Что представляет собой верховенство права?
Напомним о хорошем тексте на эту тему: краткая история концепции, ее соотношение с нашей системой координат и правовой культурой. В докладе Генерального секретаря ООН «Господство права и правосудие в конфликтных и постконфликтных обществах» от 2004 г. верховенство права определяется через «такой принцип управления, в соответствии с которым все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с международными нормами и стандартами в области прав человека».
Венецианская комиссия за демократию через право проанализировала множество определений, используемых в правовых актах и доктрине различных правовых систем, и пришла к выводу о наличии консенсуса по поводу следующих элементов верховенства права:
Венецианская комиссия за демократию через право проанализировала множество определений, используемых в правовых актах и доктрине различных правовых систем, и пришла к выводу о наличии консенсуса по поводу следующих элементов верховенства права:
- законность (в том числе прозрачный, подотчетный и демократический процесс принятия законодательства),
- правовая определенность,
- запрет на произвол,
- доступ к правосудию, обеспечиваемому независимыми и беспристрастными судами, в том числе судебное рассмотрение административных актов,
- соблюдение прав человека,
- недискриминация и равенство перед законом.
Мы видим, что правовая определенность является одной из ключевых составляющих системы, гарантирующей верховенство права, что резонно: «государство для человека» не построить, если человек не может предсказать правовые последствия даже рутинных действий. Разумная доступность регулирования обеспечивает нашу осведомленность о правовой норме, а предсказуемость — возможность полноценно жить, не опасаясь формально «законного» преследования со стороны государства там, где его невозможно, неразумно ожидать.
Таким образом, требование ЕСПЧ формулировать законодательство с разумной четкостью и обеспечивать его доступность для населения, ясно определять пределы полномочий компетентных органов — не блажь отдельного международного контрольного механизма, но необходимость в случае, если государство считает себя «правовым» и действительно ориентировано на добросовестную реализацию прав человека — последнее невозможно без верховенства права в целом и правовой определенности в частности.
Таким образом, требование ЕСПЧ формулировать законодательство с разумной четкостью и обеспечивать его доступность для населения, ясно определять пределы полномочий компетентных органов — не блажь отдельного международного контрольного механизма, но необходимость в случае, если государство считает себя «правовым» и действительно ориентировано на добросовестную реализацию прав человека — последнее невозможно без верховенства права в целом и правовой определенности в частности.
Как проявляет себя отсутствие правовой неопределенности в деле Фонда Андрея Рылькова
Переходя к частным проявлениям данного требования на примере законодательства о «нежелательных» организациях в России, Суд отмечает следующие проблемы:
Как уже отмечалось выше, экосистема беларусского «антиэкстремистского» и «антитеррористического» законодательства характеризуется теми же проблемами. Наряду с другими мандатами и международными организациями, Специальный докладчик по вопросу о положении в области прав человека в Беларуси отмечает чрезмерно широкое определение как самого «экстремизма», так и деяний, через которые раскрывается это понятие.
«По сути, понятие экстремизма, содержащееся в законе о противодействии экстремизму, может быть применено к любой сфере человеческой деятельности; оно может быть применено не только к различным формам свободы ассоциации, мирных собраний или выражения мнений, но и ко всей деятельности гражданского общества, прежде всего ввиду широких формулировок и наличия у властей обширных полномочий по толкованию норм законодательства. Под ярлык «экстремизм» могут попасть любые формы выражения мнений, гражданской активности и политической оппозиции. Так, например, сообщается, что критика неправомерных действий правоохранительных органов (например, милиции) может быть легко расценена в суде как «возбуждение вражды в отношении социальной группы», а сбор средств на судебную защиту журналистов, преследуемых по обвинению в «экстремизме», приравнивается к «финансированию экстремистской деятельности».
Подобная безразмерность норм позволяет авторитарным режимам формально придерживаться иллюзии законности и соответствия принципу равенства: законодатель ведь не выделяет отдельные группы по политическим убеждениям / национальному / религиозному / иному признаку с целью ограничить их в правах. Ширма благозвучной борьбы с терроризмом и экстремизмом (явлениями, которые действительно вызывают серьезную обеспокоенность общества и требуют от современных государств соответствующей политики), а также защиты «национальной безопасности» и «конституционного строя» санкционирует серьезное ограничение прав для целых категорий индивидов и организаций. Государство не просто преследует инакомыслие, оно выделяет потенциально опасных субъектов и полностью изолирует их, изымает из общественной жизни и правового поля, в теории предусматривающего равные права и обязательства для всех.
Карточки в первой части нашего материала демонстрируют отдельные правовые последствия наделения организаций статусом «недружественных» или «экстремистских»: государство не просто пресекает деятельность, которую считает «экстремистской», оно лишает соответствующие организации возможностей легального существования в пределах своей юрисдикции, а своих граждан — возможностей легального взаимодействия с ними.
Специальный докладчик по Беларуси отмечает:
«Таким образом, Беларусь является хрестоматийным примером того, как подобное [«антиэкстремистское»] законодательство оказалось важнейшим инструментом для зачистки гражданского пространства, подавления свободы выражения мнений, уничтожения политической оппозиции и, в конечном счете, ликвидации всех независимых институтов в стране, которые могли бы представлять политическую альтернативу...»
- нормы закона сформулированы чрезмерно широко: по сути, они не содержат указаний на конкретные действия, которые могут привести к признанию организации «нежелательной». Упомянутые в законе основания — «деятельность, представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства» — базируются на расплывчатых понятиях.
- более того, предсказуемость не обеспечивается и на этапе принятия решений о наделении орагнизации статусом «нежелательной»: законодатель не обязывает Генеральную прокуратуру предоставлять заинтересованной организации основания принятого решения — о них можно узнать лишь постфактум, после наступления вышеописанных серьезных правовых последствий — не говоря о возможности оспорить присвоение статуса до принятия решения с участием представителей организации.
Как уже отмечалось выше, экосистема беларусского «антиэкстремистского» и «антитеррористического» законодательства характеризуется теми же проблемами. Наряду с другими мандатами и международными организациями, Специальный докладчик по вопросу о положении в области прав человека в Беларуси отмечает чрезмерно широкое определение как самого «экстремизма», так и деяний, через которые раскрывается это понятие.
«По сути, понятие экстремизма, содержащееся в законе о противодействии экстремизму, может быть применено к любой сфере человеческой деятельности; оно может быть применено не только к различным формам свободы ассоциации, мирных собраний или выражения мнений, но и ко всей деятельности гражданского общества, прежде всего ввиду широких формулировок и наличия у властей обширных полномочий по толкованию норм законодательства. Под ярлык «экстремизм» могут попасть любые формы выражения мнений, гражданской активности и политической оппозиции. Так, например, сообщается, что критика неправомерных действий правоохранительных органов (например, милиции) может быть легко расценена в суде как «возбуждение вражды в отношении социальной группы», а сбор средств на судебную защиту журналистов, преследуемых по обвинению в «экстремизме», приравнивается к «финансированию экстремистской деятельности».
Подобная безразмерность норм позволяет авторитарным режимам формально придерживаться иллюзии законности и соответствия принципу равенства: законодатель ведь не выделяет отдельные группы по политическим убеждениям / национальному / религиозному / иному признаку с целью ограничить их в правах. Ширма благозвучной борьбы с терроризмом и экстремизмом (явлениями, которые действительно вызывают серьезную обеспокоенность общества и требуют от современных государств соответствующей политики), а также защиты «национальной безопасности» и «конституционного строя» санкционирует серьезное ограничение прав для целых категорий индивидов и организаций. Государство не просто преследует инакомыслие, оно выделяет потенциально опасных субъектов и полностью изолирует их, изымает из общественной жизни и правового поля, в теории предусматривающего равные права и обязательства для всех.
Карточки в первой части нашего материала демонстрируют отдельные правовые последствия наделения организаций статусом «недружественных» или «экстремистских»: государство не просто пресекает деятельность, которую считает «экстремистской», оно лишает соответствующие организации возможностей легального существования в пределах своей юрисдикции, а своих граждан — возможностей легального взаимодействия с ними.
Специальный докладчик по Беларуси отмечает:
«Таким образом, Беларусь является хрестоматийным примером того, как подобное [«антиэкстремистское»] законодательство оказалось важнейшим инструментом для зачистки гражданского пространства, подавления свободы выражения мнений, уничтожения политической оппозиции и, в конечном счете, ликвидации всех независимых институтов в стране, которые могли бы представлять политическую альтернативу...»
Здесь необходимо отметить, что при рассмотрении данного закона на стадии его принятия высказывалась обеспокоенность в связи с отсутствием четких критериев для признания организации «нежелательной» — она была отвергнута как раз со ссылкой на возможность судебного пересмотра таких решений.
Но теоретическая возможность судебного пересмотра сама по себе не является панацеей.
Но теоретическая возможность судебного пересмотра сама по себе не является панацеей.
Поскольку применение широко сформулированных норм происходит в отсутствие другого компонента верховенства права — доступа к правосудию, обеспечиваемому независимыми и беспристрастными судами, которые могли бы адекватно применить даже чрезмерно расплывчатую норму — в результате мы получаем ситуацию произвола, в которой осуществление законных прав и свобод считается «экстремистской деятельностью», а журналисты не просто получают штрафы за материалы, якобы разжигающие вражду, но лишаются доступа к своей аудитории, свободным финансовым транзакциям и — зачастую — свободы. Говоря о нарушениях Конвенции в постановлении по делу Фонда Андрея Рылькова, ЕСПЧ в том числе обращает внимание на отсутствие адекватного средства правовой защиты от произвола: судебный пересмотр в делах о «нежелательных» организациях стал чистой формальностью: суды преимущественно ограничивались проверкой того, что Генеральная прокуратура действовала в рамках своих полномочий, не вникая в существо приводимых ею оснований и не предпринимая попытки сбалансировать конкурирующие интересы. Это отдельная огромная проблема существующей практики применения «антиэкстремистского» законодательства подобных ему норм и в России, и в Беларуси:
- во-первых, на стадии принятия решений (как в судебном, так и во внесудебном порядке) компетентные органы, судя по имеющейся у правозащитников информации, отказываются от добросовестной оценки высказываний / деятельности индивидов и организаций,
- во-вторых, однажды установленного статуса «нежелательной» организации или, к примеру, «экстремистского формирования» достаточно для фактически автоматического преследования индивидов, с ними связанных, и пресечения любой их деятельности по сугубо формальным признакам:
- так, наделение канала информации СМИ статусом «экстремистских материалов» распространяет правовые последствия статуса на все материалы данного издания — вне зависимости от того, действительно ли они содержат в себе признаки «экстремизма»,
- наделение группы лиц, объединенных КГБ по абсолютно непредсказуемому порой принципу, статусом «экстремистского формирования» чревато уголовным преследованием не только для членов такой группы, но и для всех индивидов, так или иначе с ней взаимодействовавших / взаимодействующих — вновь вне зависимости от признаков «экстремизма» в их деятельности.
Еще одна проблема применения законодательства: длящееся преступление, предсказуемость и ответственность за ссылки семилетней давности
Неоднократно упоминавшееся в данном материале постановление ЕСПЧ подсветило еще один аспект, которым грешат и российская, и беларусская системы — неправомерное использование обратной силы закона, которое в том числе имеет непосредственное отношение к требованию предсказуемости регулирования для граждан.
В деле «Фонд Андрея Рылькова и другие против России» некоторые заявители были привлечены к ответственности за распространение гиперссылок на ресурсы организаций, признанных «нежелательными» по прошествии нескольких лет после размещения ссылки.
(Знакомая ситуация?)
(Знакомая ситуация?)
Беларусские суды прибегают к аналогичной практике при рассмотрении «экстремистских» дел: https://humanconstanta.org/obratnaya-sila-antiekstremistskogo-zakonodatelstva-v-belarusi-pochemu-mogut-dat-shtraf-ili-sutki-za-reposty-desyatiletnej-davnosti/
По мнению судей ЕСПЧ, подобное вмешательство является нарушением обязательств по Конвенции (законодательство было применено абсолютно непредсказуемым для заявителей образом):
а) на момент распространения гиперссылок действия заявителей не нарушали никакие законы Российской Федерации, следовательно, в них затруднительно обнаружить какое-либо намерение совершить правонарушение. Тем более неразумно ожидать, что люди в состоянии предсказать, какие организации будут признаны «нежелательными» — такое ожидание возлагало бы чрезмерно тяжелое бремя на обычных людей;
б) кроме того, в законодательстве отсутствовало требование постоянного мониторинга списка «нежелательных» организаций и удаления любых упоминаний последних. В любом случае, требование постоянно отслеживать появление новых «нежелательных» организаций и заниматься самоцензурой само по себе точно не характеризуется «необходимостью в демократическом обществе», и потому является недопустимым вмешательством государства в свободу выражения мнений.
а) на момент распространения гиперссылок действия заявителей не нарушали никакие законы Российской Федерации, следовательно, в них затруднительно обнаружить какое-либо намерение совершить правонарушение. Тем более неразумно ожидать, что люди в состоянии предсказать, какие организации будут признаны «нежелательными» — такое ожидание возлагало бы чрезмерно тяжелое бремя на обычных людей;
б) кроме того, в законодательстве отсутствовало требование постоянного мониторинга списка «нежелательных» организаций и удаления любых упоминаний последних. В любом случае, требование постоянно отслеживать появление новых «нежелательных» организаций и заниматься самоцензурой само по себе точно не характеризуется «необходимостью в демократическом обществе», и потому является недопустимым вмешательством государства в свободу выражения мнений.
Гражданка РФ обратилась в Конституционный суд с жалобой на постановление районного суда (оставленное в силе вышестоящими инстанциями) о привлечении ее к административной ответственности за пост с логотипом «Умного голосования», в связи с размещением символики «экстремистской» организации («экстремистской» организация была признана уже после публикации): https://base.garant.ru/408890839/
В свете вышеизложенного интересно обратиться к мартовскому определению Конституционного суда России:
«В соответствии с Конституцией Российской Федерации никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.. <...> Часть 1 статьи 20.3 КоАП Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения безопасности Российской Федерации устанавливает административную ответственность за пропаганду (публичное демонстрирование) символики экстремистских организаций, что является мерой, направленной на противодействие экстремистской деятельности, под которой, в числе прочего, понимается использование такой символики.. Противоправность данного деяния заключается в самом факте публичной демонстрации (пропаганды) символики экстремистской организации. При этом момент размещения соответствующей символики способом, обеспечивающим доступ к ней неограниченного круга лиц, не имеет правового значения, поскольку после признания судом организации экстремистской публичная демонстрация ее символики запрещена и должна быть прекращена. Поэтому оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в указанном ею аспекте.»
При подобном подходе все же ожидается, что люди будут своевременно отслеживать «экстремистские», «нежелательные» организации и заниматься самоцензурой. Практика применения беларусского репрессивного законодательства демонстрирует аналогичный подход: часты случаи привлечения к ответственности за действия с «экстремистскими материалами», которые не считались таковыми в момент совершения самого действия, а также ретроспективное объединение уже задержанных лиц в группу, которая будет признана «экстремистским формированием», что предоставит формальную возможность для преследования участников такой группы и лиц, которые с ними взаимодействовали. Если в первом случае логика правоохранителей может совпадать с логикой Конституционного суда РФ (которая, однако, по-прежнему противоречит международным обязательствам государства в области прав человека), то во втором подобное признание группы лиц «экстремистским формированием» и преследование, основанное на деятельности, имевшей место до самого признания, очевидно, отличается абсолютной непредсказуемостью для самих граждан.
«В соответствии с Конституцией Российской Федерации никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.. <...> Часть 1 статьи 20.3 КоАП Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения безопасности Российской Федерации устанавливает административную ответственность за пропаганду (публичное демонстрирование) символики экстремистских организаций, что является мерой, направленной на противодействие экстремистской деятельности, под которой, в числе прочего, понимается использование такой символики.. Противоправность данного деяния заключается в самом факте публичной демонстрации (пропаганды) символики экстремистской организации. При этом момент размещения соответствующей символики способом, обеспечивающим доступ к ней неограниченного круга лиц, не имеет правового значения, поскольку после признания судом организации экстремистской публичная демонстрация ее символики запрещена и должна быть прекращена. Поэтому оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в указанном ею аспекте.»
При подобном подходе все же ожидается, что люди будут своевременно отслеживать «экстремистские», «нежелательные» организации и заниматься самоцензурой. Практика применения беларусского репрессивного законодательства демонстрирует аналогичный подход: часты случаи привлечения к ответственности за действия с «экстремистскими материалами», которые не считались таковыми в момент совершения самого действия, а также ретроспективное объединение уже задержанных лиц в группу, которая будет признана «экстремистским формированием», что предоставит формальную возможность для преследования участников такой группы и лиц, которые с ними взаимодействовали. Если в первом случае логика правоохранителей может совпадать с логикой Конституционного суда РФ (которая, однако, по-прежнему противоречит международным обязательствам государства в области прав человека), то во втором подобное признание группы лиц «экстремистским формированием» и преследование, основанное на деятельности, имевшей место до самого признания, очевидно, отличается абсолютной непредсказуемостью для самих граждан.
Пища для размышлений: на чем можно основываться в размышлениях о правовой определенности
Напоследок мы хотели бы привести интересный, на наш взгляд, фрагмент рассуждения нашего современника, философа права и политического теоретика Джереми Уолдрона на тему роли и сути предсказуемости в обеспечении верховенства права. Помимо прочих соображений, углубляясь в разговор о том, что предсказуемость требует доступности норм для населения, задавая вопрос о том, что именно — и при каких условиях — должно быть доступным — приходит к следующему:
«…Однако главное заключение таково: человек должен сам уметь понимать, в каких ситуациях необходима консультация специалиста в области права, а с какими ситуациями он может справиться на основе собственных знаний (Ackerman 1977, 97ff.; Waldron 1984, 331). Этот принцип, в совокупности с осознанием затрат, сопряженных с частым обращением к юристам, накладывает ограничения на то, каким должно быть право. Его основные концепции и требования должны быть знакомы, просты и отличаться разумным постоянством в содержании; правовые реформы и нововведения не должны быть такими, чтобы люди постоянно теряли представление о том, что относится к простым, интуитивно понятным ситуациям, а что — к сложным, требующим консультации со специалистом.
Мы можем пойти еще дальше. Мы набили оскомину, утверждая, что законы в целом должны доводиться до сведения граждан; на самом деле большинство людей не имеют ни времени, ни возможности изучать правовые принципы (в аспектах, в которых они отличаются от общих принципов морали и честной игры, усваиваемых нами в процессе социализации). Таким образом, можно предположить, что ценности, защищаемые верховенством закона, также предполагают, чтобы закон в целом не предъявлял к гражданам требований, радикально расходящихся с обычными представлениями о моральном поведении, «моем» и «твоем», разрешении споров, соображениях взаимности и так далее. Требования закона и правовое мышление не должны отличаться моральной контринтуитивностью.»
Здесь мы хотели бы подсветить мысль о том, что законодательство может быть в целом доступным (можно бесконечно распечатывать списки «экстремистских» организаций или материалов, вынуждая людей ознакомиться с ними под подпись) — что, однако, не делает сам закон и практику его применения предсказуемой в частности и правовой в целом — особенно если нормы в сути своей глубоко контринтуитивны и противоречат и международным обязательствам государства, и здравому смыслу.
«…Однако главное заключение таково: человек должен сам уметь понимать, в каких ситуациях необходима консультация специалиста в области права, а с какими ситуациями он может справиться на основе собственных знаний (Ackerman 1977, 97ff.; Waldron 1984, 331). Этот принцип, в совокупности с осознанием затрат, сопряженных с частым обращением к юристам, накладывает ограничения на то, каким должно быть право. Его основные концепции и требования должны быть знакомы, просты и отличаться разумным постоянством в содержании; правовые реформы и нововведения не должны быть такими, чтобы люди постоянно теряли представление о том, что относится к простым, интуитивно понятным ситуациям, а что — к сложным, требующим консультации со специалистом.
Мы можем пойти еще дальше. Мы набили оскомину, утверждая, что законы в целом должны доводиться до сведения граждан; на самом деле большинство людей не имеют ни времени, ни возможности изучать правовые принципы (в аспектах, в которых они отличаются от общих принципов морали и честной игры, усваиваемых нами в процессе социализации). Таким образом, можно предположить, что ценности, защищаемые верховенством закона, также предполагают, чтобы закон в целом не предъявлял к гражданам требований, радикально расходящихся с обычными представлениями о моральном поведении, «моем» и «твоем», разрешении споров, соображениях взаимности и так далее. Требования закона и правовое мышление не должны отличаться моральной контринтуитивностью.»
Здесь мы хотели бы подсветить мысль о том, что законодательство может быть в целом доступным (можно бесконечно распечатывать списки «экстремистских» организаций или материалов, вынуждая людей ознакомиться с ними под подпись) — что, однако, не делает сам закон и практику его применения предсказуемой в частности и правовой в целом — особенно если нормы в сути своей глубоко контринтуитивны и противоречат и международным обязательствам государства, и здравому смыслу.
