Максим Половинко

В среде независимых юристов время от времени появляется информация о разработке тех либо иных проектов реформ законодательства, концепций, документов: от Конституции до отраслевых актов, включая проекты, касающиеся адвокатуры и права на защиту. В целом, данные проекты можно приветствовать – в отсутствие текущей возможности что-либо изменить, думать о будущем, создавать картину желаемых изменений, целей, к которым следует стремиться, является одной из немногих доступных опций. Тем более когда сейчас ситуация внутри Беларуси не предусматривает никаких дискуссий и обсуждений за пределами прогосударственных нарративов. Подобные процессы, осуществляемые теми, у кого есть такая возможность, очень важны для общего развития правовой мысли, удерживания специалистов как внутри Беларуси, так и снаружи в рамках «правильного» права, а не его искаженной модели, которая активно строится в Беларуси в последние 30 лет, с резким ускорением в последние 4 года.

Картина будущего, недопущение нормализации ненормальности, демонстрация альтернативных возможностей развития правовых институтов, ознакомление с опытом соседей, которые проходили тот же путь – важная добавленная стоимость любого процесса подготовки реформ. В моей персональной парадигме, сам процесс подготовки реформ важнее конечного результата. И не менее важным результатом, чем сами тексты реформ, является профессиональный рост участников таких процессов, а также тех, кто «болеет» за дело – тех же адвокатов и юристов внутри Беларуси и снаружи, которые может быть и не могут по причине безопасности или отсутствия времени подключиться к дискуссии, но хотели бы в удобный момент углубиться в те или иные альтернативы, в то, почему именно такое решение предлагается.

Этот блок хотелось бы завершить такой мыслью: реформы это по большей части не о реформах, это о том, чтобы юристам стать лучшей версией себя, и помочь в этом другим. К слову сказать, мы не думаем, что изложенные здесь предложения перестанут быть актуальными, когда право в самом деле вернется в Беларусь.

Для начала важно обозначить, чего следует избегать в процессе подготовки реформ, чтобы не навредить самому процессу и не подорвать доверие к будущим преобразованиям.

- Проект реформ не должен быть "оконченным продуктом" без прозрачного обоснования выбора альтернатив.

Одной из серьезных ошибок, на мой взгляд, будет представить проект реформ в виде "готового продукта" — набора текстов и предложений без обоснования и аргументации выбранной модели или даже выбранных моделей. Важно, чтобы каждый проект стал результатом тщательной аналитики, включающей оценку различных альтернатив. Публикация предложений без объяснения, почему были выбраны именно эти варианты, подрывает доверие к реформе и создает ощущение догматизма. Вся (или почти вся) информация, лежащая в основе выбора из тех либо иных альтернатив, должна быть доступна широкому кругу специалистов. Проект по созданию реформ существует в определенных временных рамках, это понятно, но процесс убеждения, продвижения на широкие круги акторов идей, процесс завлечения потенциальных имплементаторов будет длиться намного дольше и являться намного большим, чем подготовка текстов. Каждый, кто в какой-то момент заинтересовался содержанием, должен иметь возможность понять логику выбора из альтернатив авторами проекта реформ, опереться на те же источники, на какие опирались авторы, понять все поле выбора, которое было у авторов. И тем самым заочно поучаствовать в формировании мнения. И даже если оно будет отличное от предложенного в проектах, сторонний человек будет понимать, что лежит в основе решений, что это не просто «мы так решили».

Например, если речь идет о реформе судебной системы, ключевым вопросом может быть: какая модель правосудия лучше подойдет для Беларуси — европейская континентальная система, англосаксонская или смешанная? Это решение должно быть подкреплено открытым обсуждением, исследованиями из различных систем, аргументацией, которые обоснуют плюсы и минусы каждого подхода, позволят рассмотреть мнения профессионалов и широкой аудитории, а также выявить наиболее подходящий для Беларуси вариант. И для каждого процесс выбора определенной модели будет верифицируемым, то есть, будет достаточно данных, чтобы, выражаясь научным языком, воспроизвести эксперимент и получить свои результаты. Пример с судебной системой приведен исключительно умозрительно, хотя хотелось бы когда-нибудь увидеть дискуссию и по этому вопросу.

- Избегать доминирования экспертных мнений и институтов, чтобы создать действительно демократичный процесс

Не стоит прятаться за статусами экспертов или институций и полагаться исключительно на мнение узкого круга специалистов. Хотя профессиональные мнения очень важны, их доминирование без привлечения общественности (как профессиональной для узких вопросов, так и широкой для общих) может создать ощущение элитарности и закрытости процесса. Непосредственно не вовлеченные в разработку должны видеть, что процесс создания реформ — это открытая и честная работа, а не очередное собрание "избранных". Мы отдаем себе отчет, с какими сложностями в сфере безопасности сопряжено такое участие, но тогда снова можем предложить перенос демократизации процесса в сферу обмена публикациями, в сферу интеллектуальной переписки на страницах профильных изданий, где каждый может с соблюдением правил безопасности высказать свое мнение.

Примером может служить обсуждение реформы органов внутренних дел. Допустим, группа экспертов предлагает новые принципы работы ОВД, ориентируясь на западный опыт. Однако общественное мнение может отличаться, и важно услышать его — ведь люди лучше понимают, как на практике работают правоохранительные органы в их стране, какие проблемы накопились. Без такой связи с обществом, в том числе, профессиональными группами, реформа может остаться "бумажной" и не достичь практической эффективности.

- Не превращать процесс реформирования в бюрократию 2.0

Бюрократизация процесса реформ может уничтожить их суть и превратить идею изменений в "очередной набор документов". Это проблема, которая уже возникала в истории Беларуси. Например, в 2013 году в рамках реформы адвокатуры издательством, где я ранее работал, естесственно, с моими прямым участием были организованы круглые столы для обсуждения этих изменений. Однако в процессе согласования такого мероприятия «отличившаяся» позднее Галина Гришковец, в то время начальник Главного управления адвокатуры и нотариата выразила сомнения, что есть предмет для обсуждения, мол «давайте обсудим после второго чтения в Парламенте, когда текст уже будет окончательно сформирован». Такая логика препятствует гибкости и отвергает возможность пересмотра предложений, что значительно снижает шансы на качественные изменения.

- Не допускать давления бюрократических стимулов, которые стремятся "сохранить сделанное" и избежать новой работы

Этот риск связан с предыдущим. В тот момент, когда тексты уже готовы, возникает непреодолимое желание защищать проделанную работу, дабы избежать новых действий. Бюрократия имеет тенденцию сопротивляться переменам, даже если они очевидно назрели. Задача организаторов реформы — не дать бюрократическим стимулам подменить смысловые изменения формальной бумажной работой, чтобы, в конечном итоге, сам процесс обсуждения не превратился в процесс сбора одобрений.

- Не переносить ответственность за мотивацию по работе с проектами реформ на людей, непосредственно не работающих в проектах по подготовке реформ.

Следует отметить, что в процессе разработки реформ всегда будет ведущая часть и, в какой-то степени, ведомая. Обе очень важны. Ведущая часть ответственна, чтобы проект из точки А пришел в точку Б, то есть осуществился, был подготовлен текст, в идеале получил широкое одобрение. Ведомая часть ни за что не отвечает, их жизнь в обозримом будущем не изменится от того, поучаствуют ли они в проработке или не поучаствуют. Но у этой части очень важный ресурс – они носители экспертизы, которая в совокупности в любом случае превышает экспертизу любой команды по подготовке любых реформ. Просто часть всегда меньше целого, это закон. И задача ведущей части проекта – получить максимальный объем экспертизы от других людей. И в процессе получения экспертизы еще и продвинуть идеи реформ, заразить содержанием, сделать процесс разработки конкретных реформ чем-то, воспринимаемым как свое, а не как навязанное извне. Наверное, очевидно, что в такой ситуации перекладывать наличие мотивации для такой работы на сторонних лиц – очень неперспективное занятие. Недостаточно сделать проекты просто доступными и предложить оставлять свои комментарии.

Особенно малоперспективным мне это кажется, если делать в формате предоставления большого законченного текста для комментариев и предложений. Тем самым очень сильно задирается порог входа для тех, кто бы хотел как-то поучаствовать. Приходится работать не с каким-то одним аспектом, а полностью погрузиться в текст. Иначе есть риск сделать замечание, которое разрешено в другом месте, и прослыть некомпетентным. А для профессии юриста из Беларуси, как-то так получилось, признать свою неправоту – очень тяжкое испытание. Вот и включаются защитные реакции «у меня нет времени на большой текст, а маленький не могу, потому что вдруг там что-то не так». В результате замечания приходят только от сверхмотивированных людей, что очевидно является серьезным смещением выборки, выражаясь языком социологов. К тому же продвижение больших текстов практически не способствует увлечению идеями конкретной реформы – опять таки, высокий порог входа, нет возможности сформировать свое мнение. Альтернативой может быть продвижение точечных альтернатив, тех развилок, которые определяют костяк будущей реформы.

Именно на авторах проектов реформ лежит задача по продвижению идей, по сбору максимально широкого спектра мнений. Можно много говорить о пассивности, но это данность. Фактически мы говорим о действиях, близким к действиям политиков – перетянуть на свою сторону как можно больше сторонников. Политик, который жалуется на избирателей, наверное, не совсем перспективный. И делить задачи на доступные более широкому кругу сторонних лиц – один из способов понизить порог входа, и получить больше сторонников.

Например, в отношении адвокатуры это может быть точечный вопрос адвокатской монополии на представительство в судах. Этот вопрос вполне годится для «потребления» за раз, понимания альтернатив, аргументации, лежащей в основе той или иной выбранной модели. Лучше разбить любой проект на такие альтернативы, поработать над увязкой между собой, и последовательно работать по ним с экспертным сообществом и с широкой общественностью. Мы понимаем ограниченность ресурсов, однако призываем искать баланс между предложением монолитного текста и его составных альтернатив. Тогда будет больше мотивации включаться в отдельные вопросы, с понятным и удобоваримым содержанием.

Для того чтобы процесс создания реформ стал по-настоящему демократическим и эффективным, он должен опираться на следующие принципы.

- Инклюзивность и разнообразие мнений

Процесс реформирования должен включать как можно более широкий круг мнений и точек зрения. Инклюзивность означает не только участие экспертов и доступных представителей государственных структур, но и возможность для граждан и общественных организаций внести свой вклад в обсуждение. Особенно важно учитывать мнения тех, кто непосредственно сталкивается с последствиями реформ.

Мы не отрицаем необходимость экспертной работы над текстами, поскольку в широкой дискуссии конечный текст не рождается, с ним надо работать, но нам кажется неправильным существование только экспертной стадии.

К примеру, при реформировании правосудия стоит привлекать к обсуждению не только судей и адвокатов, но и простых граждан, которые могут поделиться опытом взаимодействия с судебной системой, включая примеры несправедливого отношения или формального подхода. Это позволит выявить реальные проблемы и создать такую систему правосудия (а адвокатура это часть системы правосудия), которая будет учитывать интересы каждого гражданина.

- Оценка регулирующего воздействия на основе широкой аудитории потребителей

Любая реформа должна проходить через оценку регулирующего воздействия, чтобы понять, как предложенные изменения повлияют на тех, кто будет ими пользоваться. В этом контексте важно учитывать широкий круг потенциальных потребителей реформы — от органов внутренних дел и адвокатов до простых граждан, предпринимателей и сотрудников органов власти. Оценка воздействия поможет предсказать возможные последствия и учесть разные взгляды. Идея написания, например, реформы адвокатуры одними адвокатами, а суда – одними судьями представляется ведущей к серьезной однобокости и узости реформ.

Например, реформа системы здравоохранения может быть представлена так, что учитывает исключительно мнение медицинских работников, в то время как пациенты — основные потребители этой системы — могут не быть учтены. Это приведет к тому, что реформа не будет отражать потребности граждан, и они почувствуют, что их мнение не было учтено. Включение широкого круга мнений поможет учесть все аспекты, которые могут быть важны для полноценного внедрения реформ. Если это работает в отношении учителей, врачей, то почему не должно работать в отношении адвокатов?

- Качественные структурированные дискуссии в печатном формате

Одна из моих мечт – это видеть качественные, обоснованные обмены мнениями по различным аспектам реформ, иметь возможность примерить на себя аргументы каждой из сторон, согласиться или не согласиться. Как уже выше указывалось, ключевой успех в продвижении проектов реформ – дать возможность каждому верифицировать решения, принятые авторами реформ, дать потрогать и пощупать все то, что учитывалось и принималось во внимание. А пока все же именно печатное слово – лучший способ структурировать мысль, показать аргументацию, поспорить с аргументацией с другой стороны. Все остальные альтернативы приводят к упрощению картины, к сожалению.

Представьте себе дискуссию по реформе трудового законодательства, которая проходит исключительно в устной форме. Сложно представить, что в ходе таких обсуждений удастся досконально рассмотреть все тонкости и альтернативы. Печатные материалы, напротив, помогают изложить аргументы и контраргументы структурированно, что делает обсуждение более профессиональным и продуктивным. И доступным другим.

- Начинать разработку реформ с осмысления и понимания смысла изменений

При разработке реформ важно начинать с вопросов о том, какие проблемы мы собираемся решить, а не с предложений новых норм. Например, в случае реформирования органов внутренних дел первоочередной задачей должно стать осмысление текущего состояния, в том числе системных проблем, с которыми столкнулись органы внутренних дел. Только поняв суть проблемы, можно эффективно приступить к изменениям. Возможно, одной из проблем является глубокое убеждение сотрудников милиции в том, что именно они являются "носителями закона", его содержанием и определяющей силой. В результате этого формируется культура применения закона, при которой права граждан не воспринимаются как приоритет, а приоритетом является позиция любого чиновника. Реформа должна решать эту проблему, а не ограничиваться введением отдельных норм, которые лишь слегка изменят текущую ситуацию в формате «запишем, что милиционер не имеет права проверять телефон».

- Открытость и готовность к изменениям после обсуждения в парламенте

Это самая тяжелая часть, очень часть недооцениваемая юристами, получившими опыт жизни в искаженной беларусской правовой системе. Необходимо понимать, что авторы проектов реформ не являются окончательными арбитрами, а решения будут приниматься демократически избранным парламентом. И может произойти чудо – парламент проголосует против, и реформы будут отринуты. Проекты реформ должны представлять собой многоуровневое предложение, с возможностью выбора из различных альтернатив и сценариев. Все варианты должны быть обоснованы и подкреплены аргументами, чтобы парламент мог принять осознанное решение. И в этом, как уже неоднократно выше говорилось, очень поможет доступная каждому аргументация, демонстрация, из чего и как выбирались конкретные решения.

Например, если предложены несколько сценариев реформы социальной политики, все они должны быть представлены парламенту с полным анализом преимуществ и недостатков каждого из вариантов. Это создаст более гибкую систему, которая будет адаптироваться к нуждам страны, а не навязывать жесткие нормы, которые можно только принять полностью или полностью отвергнуть.

- Понимание пределов своей компетенции и осознание необходимости отказаться от приобретенных в процессе функционирования в правовой системе Беларуси установок и привычек.

Это достаточно спорный момент, который может вызвать негативную реакцию – еще бы, кто-то сомневается в уровне знаний! Кто ж с этим согласится? Но, пользуятесь тем, что это все же обмен мнениями, выскажу свое. Опыт работы в рамках беларусской правовой системы является в какой-то степени минусом, если не начинать на него критически смотреть со стороны. В Беларуси практически всегда право функционировало в своем искаженном виде – не как инструмент балансировки прав и обязанностей разных груп, а как инструмент навязывания воли государства о том, что разрешено и что запрещено. И весь массив законодательства, вся поддерживающая работа чиновников заключается в том, чтобы зафиксировать разрешения и запреты. И эта парадигма часто переносится в новое регулирование. Например, вместо осознания того, что надо формировать поле свобод и ограничивать попадание государства туда, юристы всерьез обсуждают «а давайте напишем, что вот так можно». Ну же, коллеги, почему мы говорим о том, что нам надо проковырять дырочку в виде точечного разрешения вместо того, чтобы сказать – простите, это вообще поле свободы, здесь все можно и без высочайшего разрешения.

Квинтэссенция такого подхода – фраза чиновника «покажите, где написано, что это можно». И эти парадигмы очень сильны, потому что другого опыта и не было. Надо много и активно учиться верховенству права, правам человека, институтам, моделям функционирования прав и ограничений, чтобы дизайнить по настоящему новое регулирование, а не воспроизводить старую роль права «мы придем и все вам напринимаем, будете жить счастливо».

Второй аспект касается в целом источника компетенций. Выше уже упомянул, что беларусский опыт хорош, когда надо понять именно беларусский опыт, найти точки, от которых надо отталкиваться, но очень плох, когда надо говорить о том, на что менять. Знание того, что именно менять, не содержит в себе сведений, а на что именно менять. Также источником таких компетенций не являются личные потери, утрата профессии, вынужденность покинуть страну. Это все не создает уровень знаний. Уровень знаний создает только получение знаний, обучение, постоянное повышение квалификации, нахождение в контексте международных стандартов, участие в исследованиях, чтение статей, в том числе, из других стран, коммуникации с экспертами других стран. Ключевая мысль – источник компетенций не внутри, а снаружи. И именно постоянное совершенствование своих знаний позволяет подняться над беларусским опытом.

Пользуясь случаем, хотелось бы вернуться к общим идеям по содержанию реформ, которые помогут создать устойчивую правовую систему для будущей Беларуси:

- Учет ограниченности человеческого капитала и правосознания

Беларусь пережила десятилетия разрушения правовых институтов и традиций, и на данный момент правосознание граждан (и юристов в том числе) и правовая культура находятся на низком уровне. Создание реформ, которые предполагают "идеальных граждан", готовых соблюдать закон и уважать права других, может оказаться неэффективным и даже опасным. Необходимо учитывать реальное состояние общества и строить реформы на этой основе, постепенно улучшая правовую культуру и поднимая уровень правосознания. Скажем, если вручать адвокатуре ключи от монопольного права представлять интересы в суде, надо подумать, чем будет обеспечиваться не превращение монополии в источник наживы, как будет ограничиваться права адвокатской бюрократии в какой-то момент окуклиться и решить, что адвокатуре никто больше не нужен, ну кроме разве детей уважаемых адвокатов или судей.

- Продуманность балансов власти и контроль за дискреционными полномочиями

При проектировании реформ важно учитывать баланс интересов и наличие сдержек и противовесов. Например, при реформировании системы местного самоуправления важно создать такую систему, которая бы ограничивала возможность концентрации власти и защищала права местных сообществ. Это может включать в себя создание независимых структур контроля или усиление роли граждан в принятии решений.

В текстах реформ необходимо предусмотреть механизмы контроля за дискреционными полномочиями, чтобы избежать произвола и защитить граждан от злоупотреблений. Например, если реформы предусматривают увеличение полномочий местных властей, важно установить четкие рамки для этих полномочий и создать механизмы контроля, которые позволят выявлять и пресекать возможные злоупотребления. Или как в вышеприведенном примере с окукливанием адвокатуры – как будет проверяться обоснованность решений внутри дискреционных полномочий «принимать ли новых стажеров или придумать всякие искусственные ограничения».

Подготовка текстов реформ — это не просто составление законопроектов, а создание новой правовой системы для будущей Беларуси. Это требует открытого, инклюзивного и гибкого подхода, который позволит учитывать мнения всех заинтересованных сторон, видеть изменения как процесс, а не конечный результат, и постоянно работать над совершенствованием системы, и сделать реформы воспринятыми максимально широким кругом тех, кому потом с этим жить.